Высшие органы исполнительной власти: вопросы эффективности, гибкости и удобства

На планете порядка 270-ти государств и у каждого своя система исполнительной власти, непохожая на других. И все-таки основные принципы устройства высших органов исполнительной власти одни и те же. Каждая страна приспосабливает и реализует эти принципы исходя из собственных особенностей: формы правления, государственного строя, размеров территории, национальных традиций. Ни одно государство не станет слепо копировать государственное устройство другого государства, если у них не совпадают вышеперечисленные особенности. Исполнительная власть государства, как правило, подразделяется на монистическую и дуалистическую, то есть в зависимости от того, сколько органов эту власть осуществляют.
В Южной Осетии в настоящее время осуществлена попытка точного воспроизведения устройства высших государственных органов исполнительной власти Российской Федерации. Что предполагает такое устройство? Наличие президента с обширной компетенцией и правительства с более конкретизированной компетенцией, касающейся прежде всего экономической и социальной политики страны. Если взглянуть на положения Конституции Республики Южная Осетия, то соответственно нетрудно заметить огромную пропасть между компетенцией Президента и Правительства.
Дело не в том, что это плохо или хорошо, а том, что часто нет никакой логической последовательности в разделении компетенции. Время от времени возникают также споры о компетенции: в случаях когда два разных закона регулируют конкретное полномочие двояко, либо вовсе его не регулируют. Такие случаи чреваты не только тем, что два органа могут войти в конфликт; но, что хуже, тем, что проблема остается нерешенной.
Кроме того, такое устройство исполнительной власти предполагает наличие большего числа персонала: как Администрации Президента, так и Аппарата Правительства, которые являются органами, обеспечивающими деятельность соответственно Президента и Правительства.
Чем обусловлено разделение компетенции высших органов исполнительной власти между Президентом и Правительством в Российской Федерации? Учитывая, что Россия — одна из мировых держав, в том числе со статусом ядерной державы, российская исполнительная власть вынуждена заниматься не только внутригосударственными вопросами, но и активно участвовать в международной политике. В связи с этим возрастает потребность в большем количестве штатных единиц, которые будут заниматься отдельными вопросами.
Кроме того, наличие Правительства с председателем и его многочисленными заместителями во многом обусловлено территориальным фактором Российской Федерации. Что ни говори, а успеть разобраться во всех нюансах различных отраслей в разумные сроки 1-2 человека вряд ли смогут. Тогда как в курации у каждого вице-премьера в России своя сфера ответственности, в которой он может достаточно оперативно решить все необходимые вопросы и за состояние которой он отвечает.
А какая система органов исполнительной власти в других государствах? Как уже указывалось ранее, в настоящее время сложились две тенденции: монистическая и дуалистическая модели. Так США, страны Латинской Америки, многие страны Африки предпочли монистическую структуру органов исполнительной власти, найдя ее более простой и в то же время более эффективной.
В большинстве же западноевропейских стран (Франция, Италия, ФРГ, Великобритания, Испания и другие) предпочитают дуалистическую модель исполнительной власти. Такая структура исполнительной власти в организационном плане более сложна и, как справедливо отмечает профессор В.В. Маклаков, во многом объясняется историческими особенностями эволюции парламентского режима в этих странах. Глава государства в странах с дуалистической моделью исполнительной власти в условиях многопартийности в стране и многопартийного состава самого парламента часто призван играть роль арбитра между политическими силами, особенно при формировании правительства при отсутствии в парламенте монопольно господствующей партии.
Если обратить внимание, то вырисовывается следующая картина. В «старых» европейских странах, как правило, реализована дуалистическая модель. Помимо исторических причин связано это еще и с тем, что практически во всей старой Европе, кроме Франции, на ведущую роль выдвинуты парламенты стран. Как правило, правительства в этих странах формируется на основе парламентских выборов, и глава государства назначает главой правительства лидера победившей на выборах партии или лидера коалиции парламентского большинства — но это уже в зависимости от конкретного случая.
В то же время в большинстве новых государств, появившихся на свет в XIX-XX веках, реализована монистическая модель исполнительной власти. Это касается и стран Латинской Америки и многих африканских государств. Почему они сделали такой выбор? Представляется, что тут проявились несколько аспектов, повлиявших на такой выбор. Во-первых, нельзя умалять влияние и пример Соединенных Штатов. С одной стороны, что нельзя отрицать, указанные страны как находились, так многие продолжают оставаться в орбите США и такая модель порой просто насаждалась или использовалась в отсутствие иных примеров. С другой стороны, что важнее, монистическая модель исполнительной власти в тех же Соединенных Штатах Америки показала себя с наилучшей стороны в обстоятельствах, когда независимое государство строилось практически с нуля. Оказалось, что данная модель не только удобна в использовании, поскольку в отличие от дуалистической здесь напрочь отсутствуют:
• конкуренция компетенции между двумя высшими органами государственной власти;
• забюрократизированность системы органов исполнительной власти;
• необходимость обязательных в дуалистической системе двойных согласований;
• лишние бюджетные траты на содержание большего бюрократического аппарата, включая руководство правительства и его обеспечивающего аппарата (будь то аппарат или секретариат).
Такая модель еще и достаточно гибка и эффективна, и, что более важно, за сравнительно короткий срок она дала свой вполне успешный результат.
В монистической модели исполнительной власти, что предельно важно, намного легче и точнее реализовать систему «сдержек и противовесов» между тремя ветвями власти государства. Ведь, как может отметить, практически любой специалист в области конституционного права, система «сдержав и противовесов» именно Соединенных Штатов Америки считается образцом претворения в жизнь.
В то же время в истории нередки случаи, когда два высших органа исполнительной власти (обычно это Президент и Правительство) представляют два противоборствующих политических лагеря. К примеру, во второй половине XX века во Франции несколько раз Президент и Правительство Республики представляли различные политические течения. Так было и в годы первого срока президента-социалиста Франсуа Миттерана — когда Правительство возглавлял голлист Жак Ширак, и в годы первого срока уже самого Жака Ширака — когда Правительство возглавлял социалист Лионель Жоспен. Такая политическая система перманентного противоборства в высших эшелонах исполнительной власти не может не сказаться на ситуации в стране: утрачиваются эффективность и оперативность органов исполнительной власти. Повышается как социальная напряженность в стране, так и напряженность в экономической сфере, экономических процессах.
Каковы же преимущества монистической модели органов исполнительной власти, то есть с Президентом, но без Правительства?
Во-первых, и это самое главное, увеличивается оперативность принятия решений, поскольку ликвидируется забюрократизированность исполнительных органов.
Во-вторых, в разы сокращаются государственные расходы на содержание аппарата высших органов исполнительной власти государства.
В-третьих, пресловутые споры о компетенции исчезают как класс.
В-четвёртых, четко определено лицо, ответственное за принятие решения по стоящим перед органами исполнительной власти вопросам.
Что касается Южной Осетии по обозначенному вопросу, то, на наш взгляд, было бы по крайней мере целесообразно и логично рассмотреть вопрос об изменении используемой модели системы органов исполнительной власти в том числе и по следующим причинам:
• небольшие размеры территории Южной Осетии;
• необходимость оперативного решения вопросов, стоящих перед республикой;
• необходимость сокращения бюджетных расходов на государственное управление в республике;
• дефицит профессиональных кадров.
В связи с этим обозначенные выше преимущества монистической модели как ни для кого актуальны сейчас и будут оставаться таковыми в ближайшие десятилетие для Южной Осетии.

АНО «Центр стратегического развития «Перспектива»