О том, как создавалась Конституции 2001 года

Совсем недавно Республика Южная Осетия отметила 15-годовщину своей Конституции. В рамках праздничных мероприятий в средствах массовой информации были опубликованы материалы различного характера, воспоминания участников конституционных комиссий. Все выступления и публикации были поданы в довольно сглаженной форме, по которой создается впечатление, будто работа над Конституцией проходила в спокойной атмосфере взаимопонимания и согласованности позиций и общего видения. Это обманчивое представление. На самом деле баталии вокруг Конституции (Основного Закона) имели довольно жесткий, принципиальный и критичный характер, и недавние торжества по поводу юбилейной даты вызвали у меня желание напомнить о тех непростых событиях пятнадцатилетней давности. Рассказать как свидетель и участник тех событий об одном из ключевых моментов нашей общей истории. Я имею на это полное право, так как и первая и вторая Конституции разрабатывались при моем руководстве Республикой и моя подпись под ними фактически легитимировала эти важнейшие акты нашего государства. В 1996 г. были внесены лишь поправки к Конституции, потому неправы те, кто считает Конституцию 2001 г. третьей по счету.
23 сентября 1993 г. я был избран Председателем Верховного Совета Республики Южная Осетия. Де-юре же Республики еще не было; о каком государстве может идти речь, если у него нет своей Конституции, основного законодательного акта любого государства. В период наибольшего накала грузино-осетинского вооруженного противостояния депутаты первого созыва Парламента были озабочены более серьезной и ответственной задачей: физической защитой Родины от врага. В 1992 г. в Южную Осетию уже были введены Миротворческие силы, после чего обстановка позволяла заняться и законодательными делами.
Поэтому, приступив к работе в качестве Председателя Верховного Совета, мною безотлагательно была создана Конституционная комиссия под своим руководством, перед которой была поставлена задача – в кратчайший период разработать проект Конституции Республики Южная Осетия. В результате оперативной и согласованной работы комиссии проект первой Конституции был разработан за две недели, в течение месяца шло его всенародное обсуждение на страницах республиканских газет, и уже 2 ноября 1993 г. она была принята. Словом, все прошло оперативно и на соответствующем уровне.
Не так гладко проходила работа над второй Конституцией. Бывший Председатель Парламента С. Кочиев в своих воспоминаниях пишет, что ситуация развивалась драматично, что дело чуть не дошло до гражданской войны. Однако не отвечает на вопрос, кто создал эту драматическую ситуацию и довел общество до состояния гражданского противостояния. Ответить на этот вопрос ему не хватило гражданского мужества. Я позволю себе раскрыть скобки, и напомнить, в том числе и Станиславу Яковлевичу некоторые подробности тех событий.
Идея о внесении изменений и поправок в Конституцию возникла у депутатов Парламента второго созыва. В июне 1999 г. приступил к работе Парламент третьего созыва. Возглавил его лидер победившей на выборах Компартии С. Кочиев. Новое руководство Парламента немедленно приступило к работе над проектом Конституции, по сути, саботировав работу Парламента в других направлениях. Я, как Президент, в принципе поддержал идею разработки новой Конституции, ибо этого требовало изменение государственной формы правления, и необходимость корректировки ряда статьей.
Напомню, что ко времени разработки проекта второй Конституции, наша Республика была уже три года президентской и к форме правления в обществе вопросов не было: она себя оправдала. И потому вполне понятно, что проект новой Конституции должен был полностью соответствовать легитимной президентской форме правления. Президент, как минимум, должен был принимать участие в работе этой комиссии. Однако, Кочиев, не согласовав вопрос с Президентом, полностью игнорировав его мнение, решением Президиума Парламента (?!) создает парламентскую конституционную комиссию во главе с заместителем председателя Парламента И.Мамиевым.
Комиссия Парламента предоставила мне для ознакомления проект Основного Закона в довольно короткие сроки. «Сюрприз» ожидал меня и членов Правительства, когда мы ознакомились с проектом, особенно со статьями, в которых говорилось о полномочиях Президента и Парламента. В проекте предложенной Конституции президентская власть полностью теряла свои функции, Президент становился фигурой номинальной, а Парламент был наделен чрезвычайными полномочиями. Проект практически подразумевал государственный переворот – переход от президентской формы правления к парламентской посредством инициативы части депутатского корпуса.
Созванный вскоре Политсовет с участием всех политических сил РЮО, отверг предложенный проект Конституции, оценив его как подрывающий устои государственного строя Республики и, вопреки противодействию С. Кочиева и его единомышленников, комиссия Парламента была признана незаконной, была создана общереспубликанская конституционная комиссия. Председателем ее стал Президент, а Кочиев – заместителем.
Однако и в ходе работы комиссии Кочиев и его сторонники не отказались от своего парламентского проекта, добивались сохранения статьей, которые наделяли Парламент почти всеми полномочиями исполнительной власти. В противовес им, остальные члены комиссии цитировали десятки Конституции стран СНГ и зарубежья с президентской формой правления, ссылались на непростую геополитическую обстановку, убеждали их в неправоте, но казалось, никакая аргументация не была способна изменить мнение оппонентов. Несколько раз по нашей просьбе в заседаниях конституционной комиссии участвовал лучший юрист Осетии, специалист по конституционному праву С.М. Кесаев. Сам я выступил с обращением к депутатам Парламента 15 ноября 2000 г., сделал новое выступление на Парламенте неделю спустя (22 ноября), обсудил сложившуюся ситуацию на республиканском активе. Однако С.Кочиев и его сторонники стояли на своем до последнего.Но, к счастью, когда дело дошло до постатейного голосования, в новом составе комиссии оппозиционные силы оказывались в меньшинстве и нам, с величайшим трудом, удалось сохранить спорные статьи в разумной редакции.
Ниже приводятся отрывки из моего выступления в Парламенте 20 октября 2000 г, и Обращения к парламентариям 15 ноября того же года. Думается, они достаточны, чтобы представить всю сложность обстановки.

Из выступления Президента РЮО на сессии Парламента

«Уважаемые депутаты! Вчера, 19 октября, состоялось расширенное заседание Политсовета РЮО, на котором обсуждался вопрос о положении, сложившемся вокруг работы по внесению изменений и поправок в Конституцию Республики. Хотел бы познакомить вас с моей позицией по данному вопросу.
В начале июня, как только сформировался состав нового Парламента, главнейшей задачей, поставленной руководством, стало внесение поправок в Основной Закон РЮО. Видя по настрою парламентариев, что одними поправками дело не ограничится, я предложил поднять уровень комиссии до общереспубликанской. Как правило, подобные комиссии возглавляются Президентом – гарантом Конституции.
Первое это мое предложение встретило глухое молчание со стороны Кочиева С. и Мамиева И. Через некоторое время я вновь попытался убедить в необходимости создания конституционной комиссии Кочиева С. На сей раз он согласился. Мы договорились, что на очередном заседании Парламента я выступлю с предложением о составе Комиссии. Однако перед началом заседания он без объяснения причин сказал, что вопрос откладывается.
Руководство Парламента решило само заняться этими вопросами, о чем свидетельствует решение Президиума от 2 июня 1999 г. о создании комиссии по внесению изменений и поправок в Конституцию.
Подчеркну, что меня, как Президента и гаранта Конституции, не проинформировали об этом решении и не советовались со мной по составу комиссии. Любопытная деталь: из 21 члена комиссии 13 – представители Парламента, 1 – представляет Правительство и ни одного из Администрации Президента. Кочиев меня уверял: вот комиссия поработает и, прежде чем вынесет итоги этой работы на сессию, мы вновь обговорим основные вопросы. Но, приблизительно месяц назад свой наработанный материал комиссия раздала депутатам. И. Мамиев принес мне один экземпляр поправок.
Познакомившись с тем, что предлагалось комиссией, я был в ужасе. По существу предполагается замена президентской Республики на парламентскую, введение двоевластия и сведение функций Президента до функций английской королевы. Но самое главное – подобные действия неминуемо приведут к расколу в обществе. А это в наше архисложное время, когда на Северном Кавказе разгорелось пламя войны, когда лишь единство в наших рядах может нас спасти от многих неприятностей, нельзя допустить раскол в руководстве, а следовательно – в обществе.
Ознакомившись с итогами работы комиссии, я имел продолжительные беседы с С.Кочиевым и З.Гугкаевым, которым выразил свою глубокую озабоченность по поводу позиций разработчиков Конституции, чреватых негативными последствиями, и вновь предложил создать общереспубликанскую комиссию. В ответ вновь прозвучали заверения, что многое из того, что предусмотрено в проекте, будет исключено. В таком случае спрашивается – зачем же вы все это пишете? Это что – детская забава или вам больше делать нечего?
Убедившись в своем бессилии удержать руководителей Парламента от неправильных действий, я вынужден был созвать Политсовет, на заседании которого изложил свою позицию. В том числе подчеркнул, что согласно Конституции и Закона о регламенте, Президиум (Парламента — Л.Ч.) неправомочен образовыватькомиссии для работы над Конституцией.
После моего, признаюсь, эмоционального выступления, выступили И. Мамиев и С.Кочиев и затем покинули заседание, увлекая за собой и других членов Президиума, за исключением Г.Джиоева и Г.Бестаева. Поступок этот – ниже всякой критики.
Тем не менее, обсуждение вопроса продолжилось. Все выступившие поддержали мнение о необходимости и целесообразности полноценной легитимной комиссии. Указ о ней мною уже подготовлен. В Конституционной комиссии будет 23 члена. Представительством в ней охвачены все ветви власти и общественность, люди грамотные и достаточно компетентные для подобной работы.
Вот что я хотел сказать вам по существу возникшего между мной и руководством Парламента недоразумения. Теперь судить вам, чья позиция более верная…».

Из Обращения Президента к депутатам Парламента Республики Южная Осетия 15 ноября 2000 года

«Уважаемые депутаты! Прошло уже полтора года со времени начала работы Парламента третьего созыва. Это немалое время, его достаточно для подведения определенных итогов, для того, чтобы сделать некоторые очевидные выводы.
Скажу вам прямо: ситуация с Парламентом Республики, а точнее, с его руководством, вызывает у меня всё большую обеспокоенность, и сегодняшнее мое заявление является назревшим и не терпящим отлагательства. Как Президент Республики я обязан принимать все меры к укреплению спокойствия и порядка в обществе, проводить политику слаженного взаимодействия органов государственной власти и управления, строить нашу общую работу во благо народа. Но когда я вижу совершенно иное отношение со стороны одного из высших должностных лиц Республики, а именно со стороны Председателя Парламента, то рано или поздно приходится назвать вещи своими именами.
Парламентом в целом была проведена определенная работа, о чем подробно говорилось в отчетном выступлении его Председателя Кочиева Станислава Яковлевича. Однако работа депутатов могла и должна была быть на порядок более эффективной при умелой организации деятельности Парламента и желании работать. Видимо, кое-кто из руководства Парламента еще не осознал свою долю ответственности за единство деятельности государственного механизма нашей Республики.
Сегодня уже ясно, что позиция Председателя Парламента является источником напряженности в руководстве Республики, отрицательно влияет на непосредственную работу самого Парламента. И дело здесь не в позиции Кочиева по тем или иным вопросам государственной политики, а в его амбициозности, в ничем не прикрытом властолюбии. Не зря мудрая пословица гласит: «Дай человеку власть и увидишь, кто он на самом деле». С сожалением я вынужден указать, что испытания властью Кочиев явно не выдерживает.
Не первый год я знаю С.Я. Кочиева и не могу сказать, что эта сторона его характера раньше так ярко проявлялась. И накануне избрания на должность Кочиев создал видимость своего безразличия к власти, отнекивался от должности. Стоило же ему занять место Председателя Парламента, как амбициозность его сразу вышла наружу. Обозначилась единственная цель прихода на должность – урвать как можно больше полномочий, любыми путями завладеть властью и диктовать свою волю всем, не отягощая себя при этом выполнением своих непосредственных обязанностей.
Понятно, что основным барьером для реализации тщеславных устремлений Кочиева стала Конституция Республики с заложенным в ней механизмом сдержек и противовесов, препятствующим процессам установления диктатуры во всех демократических государствах. Поэтому неудивительно, что Основной Закон Республики стал основным объектом его внимания с первого же дня работы. Под видом ее усовершенствования Кочиев начинает над ней экспериментировать. Когда мне стало известно, что втайне от Президента идет коренная перекройка Конституции, я, не желая обострять отношений, предложил создать общереспубликанскую Конституционную комиссию. Уклонившись от этого предложения и даже не проинформировав Президента, С.Кочиев создает комиссию по работе над Конституцией при Президиуме Парламента. Сделав Председателем Комиссии своего заместителя и свалив на него всю тяжесть келейной работы, он сам уходит в длительный отпуск, по сути, еще не заложив рабочую основу под возглавляемый им Парламент. Не будет преувеличением сказать, что фактически почти полгода непосредственное руководство Парламентом осуществлял И.Д. Мамиев, пока его Председатель отдыхал или лечился. Разумеется, С. Кочиев пристально следил за ходом работы, посылая в Парламент, словно Ленин из Разлива, ценные указания. Комиссия выдала первый проект, который был разослан депутатам, в обход Президента, гаранта Конституции.
Когда до меня все же дошел экземпляр проекта и я с ним ознакомился, то пришел в недоумение: от президентской Республики остались, образно выражаясь, рожки до ножки. Разобравшись в сути происходящего, я попытался повлиять на положение, переговорив с некоторыми людьми, близкими с С. Кочиевым (с 3. Гугкаевым, Г. Дзагоевым и др.), но безрезультатно.
Тогда вынужден был созвать расширенное заседание Политического совета, где в развернутом виде дал оценку деятельности незаконно созданной Комиссии при Президиуме Парламента, предупредил о пагубных последствиях ее деятельности, охарактеризовал происходящее как попытку ползучего государственного переворота путем возвращения вспять к парламентской Республике.
На следующий день после заседания Политического совета, я выступил и перед вами, уважаемые депутаты, указал на более чем сомнительную законность деятельности комиссии, и познакомил вас с проектом Указа об образовании Республиканской Конституционной комиссии с пропорциональным представительством ветвей власти, и представителей общественности. Проект Указа был одобрен вами. С.Кочиев под давлением поддержавших Указ депутатов вынужден был согласиться и 22 октября созвал заседание Президиума Парламента. В постановительной части принятого тогда решения Президиума Парламента отмечается: «Считать целесообразным создание единой республиканской комиссии по выработке новой редакции Конституции во главе с Президентом Республики и заместителем – Председателя Парламента». Следующим пунктом приводятся рекомендованные члены комиссии от Парламента.
Комиссия успешно начала свою работу, договорившись сохранить президентскую форму правления и поставив задачей максимальное сближение нашей Конституции с североосетинской. Для членов комиссии размножили и Конституцию Республики Абхазия, как образец Конституции независимой Республики. Кроме того, было решено использовать и наработанный нашим Парламентом проект Конституции. Мы вооружились и Конституциями РФ, Республики Беларусь, Приднестровской Молдавской Республики, Калмыкии, Казахстана и других стран. Первые два заседания посвятили выработке и утверждению положения о работе комиссии. Порядок работы определили так, чтобы вопросы решались голосованием (потому что ничего лучше в мировой практике пока не придумано), и решение считалось принятым при большинстве голосующих, с кворумом в 2/3 членов комиссии.
Так мы работали в согласии до обсуждения главы о полномочиях Президента, когда выявились истинные цели переделки Конституции. При голосовании по вопросу «кем назначаются члены Правительства» 13 из 19 присутствующих членов комиссии высказалось за то, чтобы оставить все, как есть у нас и в РСО-А, а также в РФ, Беларуси, Казахстане, Абхазии, Приднестровской Молдавской Республике, Калмыкии. Кочиев воспринял это здравое логичное решение очень болезненно, угрожая покинуть комиссию. Не желая накалять обстановку по данному вопросу, мы пошли на создание согласительной комиссии из шести человек. После долгих споров, желая найти компромиссный выход, я предложил: поскольку прерогативой Парламента является Закон о бюджете, и он же контролирует его исполнение, в порядке исключения, согласился, чтобы Президент с согласия Парламента назначал на должности министров финансов, промышленности и транспорта, сельского хозяйства и председателя Госкомитета по экономике. Расценив предложенный компромисс, как проявление слабости, Кочиев на мое предложение отреагировал язвительно, пренебрежительно отозвавшись о предложенных министерствах экономического профиля, и заявил, чтобы я оставил эти ведомства себе и преобразовал их в отделы. Себе же потребовал силовые министерства внутренних дел и по чрезвычайным ситуациям и обороне, министерства финансов и внешних связей. В этих претензиях виден весь Кочиев: делить ведомства не по их значимости для Республики, а по степени оказания влияния на выборы их руководителей. Что же это за президентская Республика, где силовые структуры подчиняются не Президенту. И что это за главнокомандующий Вооруженными силами Республики, который не имеет возможности назначить министра обороны? Совершенно ясно, что Кочиевым движут не интересы Республики, а амбициозное стремление к личной власти. Таким образом, миссия согласительной комиссии по вине Кочиева провалилась.
Поймите меня правильно. Я не вечен на должности Президента. Завтра на это место придет новый человек и его полномочия должны быть гарантированы. Наша Республика еще хрупкое создание. Нам необходимо укреплять президентскую власть, а не ослаблять ее. Мы еще не знаем, как изменится обстановка вокруг нас. И в этой обстановке непризнанности Республики бороться за портфели, за властные полномочия, за сферу влияния не что иное, как постыдное явление.
После длительного перерыва, связанного с подготовкой к 10-летию Республики и отпусками, наконец, 28 октября состоялось последнее заседание комиссии,на которой предполагалось обговорить и решить оставшиеся спорными вопросы. С.Кочиев отказался от участия в комиссии, узнав, что спорные положения будут решаться голосованием. Заседание прошло без него, но с участием членов комиссии от Парламента (И.Д. Мамиева, Г.П. Бестаева, С.В. Тедеты и Р.Л. Гагиева). В итоге проект новой редакции Конституции был одобрен и рекомендован для публичного обсуждения на страницах республиканской прессы. Все эти действия являются законными с правовой точки зрения, а вот устроенные Кочиевым в Парламенте «оргии» по проекту новой редакции конституции абсолютно беспочвенны, незаконны и преследуют цель искусственного обострения обстановки…».
После постатейного голосования проект новой Конституции был вынесен на всенародный референдум и 8 апреля 2001 г. подавляющее большинство участников референдума проголосовало за новую Конституцию. Однако позиция Кочиева не изменилась и когда проект был вынесен на всенародный референдум. Более того, в день голосования, С.Кочиев расставил членов своей партии по всем избирательным участкам, которые уполномочивались бойкотировать референдум (в частности, в здании школы №8, где я голосовал, «контролировал» выборы уважаемый член компартии У.Б.Санакоев). В итоге, деструктивные действия С. Кочиева расшатали единство в обществе, посеяли рознь и противоборство. Вместо того, чтобы в то еще сложное время использовать свою жизненную энергию на развитие Республики мы, в течение целых полутора лет (?!) занимались совершенно ненужными склоками, разбирали завалы искусственно созданных проблем. По всей вероятности все деструктивные действия Кочиева диктовались тогда банальным желанием законно наделить себя властными полномочиями, чтобы облегчить свой приход к власти – ведь впереди маячили президентские выборы.
Пройдет время и исследователей новейшей истории Южной Осетии заинтересуют архивные материалы того периода. Абстрагируясь от каких-либо эмоций, мне хочется подчеркнуть, что сегодня эти выступления и материалы являются всего лишь сухими документами, которые свидетельствуют о крайне сложном периоде нашей истории. Все вышесказанное мной является иллюстрацией того, как безответственность, неоправданные амбиции и неуемная жажда власти отдельно взятого человека способны поставить общество на грань раскола.

Людвиг Чибиров,
Первый Президент Республики Южная Осетия
Газета «Республика»